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《科学新闻》杂志官方博客

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《科学新闻》最早创刊于1999年1月,2008年底杂志进行了全面的改版,由为Science/Nature撰写科学新闻报道的精英团队打造,力图用社会化的视角报道科学,用人文化的情怀服务职业科学家群体,用专业化的手法剖析重大科学事件以及科学界在重大公共事件中的角色和价值,是国内第一本针对科学界核心人群的专业新闻杂志。

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探路国家科学顾问  

2009-03-04 12:27:43|  分类: 封面报道 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 探路国家科学顾问 - 科学新闻 - 《科学新闻》杂志官方博客

记者:赵鹰

在美国,一个专业领域的学会通过不断向国会提出自己的建议以施加压力,以促使国会在各个学术领域之间的经费等资源分配上取得一种平衡。


2008年岁末,一份全国政协组织的调研报告提交给国家主管科技事务的领导人。据悉,报告陈列了耗资数千亿元的重大科技专项项目评审中一些亟待改进的问题。与此同时,以科技界为主体的九三学社中央也就科技重大专项向国家起草了一份报告。
知情人士透露,后者得到了国家有关领导的批复,所提及的一些问题也都在落实之中,重大专项后面课题的招标也有望更加规范。
这只是科技界建言决策者的一个最新案例。
与此同时,建立一种正式的、在中国行之有效的国家科学顾问制度的努力,也一直在进行中。所谓国家级科学顾问制度,是指在国家最高决策层或政府最高行政部门和立法部门设立为决策服务的科学顾问职位,以及相应的组织和制度。(详见第24页《国家科学顾问前世今生》报道)
日前公布的旨在吸引世界顶级科学家到中国工作的“千人计划”最初的一些提议者,就曾建议将“千人计划”招收的人才称为“国家教授”,并让其成为一个发挥国家科技顾问作用的国家科教委员会的成员。

科学家可以当顾问的渠道不少,科学家建言也很多,但是,具体到政府部门的采纳应用上,由于信息反馈机制的不明朗,其效果如何却很难界定


道出多门


 

尽管没有国家科学顾问,但是中国科学家还是有很多发言议政之处,两会就是其中最主要的一个。
已经担任两届全国人大代表的中科院上海技术物理研究所研究员褚君浩院士算得上是一位积极议政的科学家。他的建议很多,从呼吁国家要从源头重视基础科研,到太阳能研发应用,以及科技中介机构管理等。不过,褚君浩告诉《科学新闻》,一个值得关注的问题是,议案、意见起到的效果究竟有多大,政府相关部门究竟从提案中吸收了多少有用的东西。
褚君浩分析,两会上专门处理议案和提案的人员较少,专业性也有待提高。
与每年两会较短的会期相比,中央各政府部门的专家顾问更加接近国家科学顾问一词。各种重大的规划、计划的制定中都有专家组忙碌的身影。
褚君浩表示,从目前的情况来看,中国的咨询渠道包括院士咨询、政府各个层次的参谋、不同的学会、社会团体等。
从咨询的官方机构来看,作为中国科技界的最高机构,中国科学院和中国工程院都担负咨询职能。(详见第29页《院士智汇思想库》报道)如中科院学部在其简介中提到,其是国家在科学技术方面的最高咨询机构。
中国科协也围绕国家经济社会发展计划工作重点提出意见和建议,同时还接受政府和各方面的委托,就科技、经济、社会发展重大问题开展论证咨询。
中科院科技政策与管理科学研究所研究员樊春良表示,中国科学院从建国之初,就开始对国家建设和发展提出重要的咨询建议。1954年5月底,按当时国家计委的要求,中国科学院组织科学家为国家制定第一个十五年规划提供咨询,协助国家制定工业、农业和交通运输业十五年规划。这些早期的发展就充分表明决策需要科学咨询来提供充分支持。
但是,同在中科院政策所的刘海波分析说,临时组建的专家顾问组、评审委员会等存在着人员结构的随机性较大,缺乏相应的法规制度化,没有问责制,这导致同一个重大项目的咨询,会出现迥异的结论,“这对决策者并不利”。
政府部门也有一些属于内部的支撑研究机构,虽然承担咨询功能,但由于和本部门之间存在着上下级关系,在发表独立观点方面会受到一定的制约。
科学家给高层讲课,政府高层、中央领导探望一些著名的科学家,相互探讨一些话题,也是一种非正规的咨询渠道。据中科院一位院士透露,中科院副秘书长、物理研究所前所长王恩哥院士就曾经在给政治局常委讲授物理学发展前沿的时候,向决策者讲述过在热核聚变发展前景方面自己与通常的“官方看法”不同的结论。

部委的科研机构、民间的研究组织和各种学会,或者受制于长官意志,或者力量不足,或者因为自身的松散,均难以发挥具有制度化的咨询建议作用


弱势的咨询机构


清华大学公共管理学院院长薛澜接受《科学新闻》采访时表示,从上个世纪90年代末开始,他就在不同场合提出借鉴美国的科学顾问模式,设立专门的科学顾问。不过,他得到的相关方面反馈认为,中国已经有这样的渠道。但是,薛澜表示,由于这些官方机构都有自身的利益,还是存在着是否能够客观中立地向决策者提供建议的问题。
同时,薛澜指出,在美国,相关的咨询顾问机构也会受到政治的影响。比如,美国国会在1972年设立了一个技术评价办公室,其职责是为国会提供相关的决策咨询,运行效果还不错,但在1995年因两党之争而被取消。
那么,已有的科学家建言渠道的咨询效果最终如何呢?
褚君浩表示,院士接受的咨询工作比较多,一般都会组织人力物力进行调研形成报告,但是,具体起到的作用、影响度等还不是很明朗。
一位不愿意透露姓名的科技政策研究者表示,一般情况下,上面需要什么,他的课题组会根据需要组织人手出一份报告,但报告是否得到采用,具体效果如何等都很少有正式的反馈。
美国国立卫生研究院(NIH)神经发育及可塑性研究室主任、清华大学讲席教授鲁白告诉《科学新闻》,中国制定《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》时,他作为海外华人科学家受邀参加讨论会并发言,但他觉得自己的发言没有得到相关的反馈。
除了这些渠道,中国民间的研究机构也很多,但是,其声音相对比较弱,难以体现学术上的权威性。
而作为学术团体,中国的各种学会也很难有自己的诤言。对此,鲁白表示:“中国的社会团体都忙着开自己的学术年会,而不是琢磨着怎么在政府身上施加影响。”
鲁白分析,从美国的情况来看,一个专业领域学会的宗旨是为本学会的会员谋福祉,是通过不断向国会提出自己的建议以施加压力。而国会由于选票的关系,必须考虑这些呼声,由此会考虑在各个学术领域之间在经费等资源占有上的一种平衡。

对于国家科学顾问制度来说,一个关键的问题是如何解决科学家作为顾问的权威性和科学家所代表的专业领域群体诉求的利益性的平衡,这样才能保证顾问站在宏观立场上来考虑全局的谋划,而不是只图一己之私

 

权力制衡


多位受访的专家学者表示,科学顾问制度牵涉到的核心问题是如何在国家利益、部门利益、群体利益之间寻找一个制衡点。
中科院院士何祚庥接受《科学新闻》采访时表示,中国目前存在着部门利益、科学群体利益之争,问题非常严重。比如在一些重大科技项目决策上,领导说了算,就有一些部门借一些科学家的名义忽悠高层领导,以此来谋取自身的利益,而缺乏一种从国家利益出发的视角。这些问题的关键在于很多信息不公开。
樊春良说,在政策协调方面,确实有许多工作要做。比如,各部门关于《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》相应的配套政策具体落实的时候存在着许多困难,需要协调不同部门以及科学家群体之间的利益和行动。
鲁白表示,透过该规划的制定,实际上还反映出一个问题,即规划有很明显的利益团体相争的痕迹。
对于这样的争执,刘海波表示,在美国,个人的责任非常明确,有相关的法律、条例等进行限定,而政府相关部门都按照宪法等法律的规定,相互制约和监督。
在中国,从《国务院关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号)来看,官方类似的协调机构是国家科技教育领导小组(其前身为国家科技领导小组,依托科技部),具体工作由国务院办公厅承担,其属性为国务院议事协调机构。其主要职责是:研究、审议国家科技和教育发展战略及重大政策;讨论、审议科技和教育重要任务及项目;协调国务院各部门及部门与地方之间涉及科技或教育的重大事项。
刘海波分析,以前这个机构的办公室设在科技部时,其协调的范围和力度要比现在弱,但专业方面的支撑好一些。同时,由于是总理担任组长,一般说了就要做。但是,这种协调方式如何利用,和领导人的个人风格有关。
事实上,权力制衡确实是科学顾问制度中的一大难点。今年1月,《自然》杂志报道,英国首相首席科学顾问、人口生物学家约翰·贝丁顿(John Beddington)被英国国会指责其不恰当地为政府说话。这场争论凸显出科学顾问本身必须中立,提出独立的建议,而不是偏向于哪一方面。

在中国的国情下,建立国家科学顾问制度是否有必要,仁者见仁、智者见智。核心的问题是,科学顾问的人选标准、制度化的协调机制、利益与战略的匹配等,都需要展开现实的研究

 

建制争议


那么,对于中国的国家科学顾问制度,是否已经到了非建不可的时候呢?
对于国外科学顾问制度的借鉴意义,刘海波与樊春良均认为,由于国情有别,不能实行简单的拿来主义,要就这一制度可能涉及到的方方面面进行学术研究。据他们所知,中国还缺乏这方面的专门研究。
赞成建立该制度的北京大学生命科学学院院长饶毅表示,国家科学顾问委员会的设立,对中国来说,很有必要。一是因为中国科技发展较快,国家科学顾问有高瞻远瞩、统筹兼顾,可以提高效率。二是现在很多部门直接影响科技,不仅带科技名称的,即使其他部门,如财政部、发改委也常常有科技相关的项目管理。没有一个高层统筹,政出多门,协调不好。
饶毅认为,国家科学顾问委员会是否成功,非常重要的是两点:一是对决策有重要影响,二是要选能从国家全局、长远利益看问题的人。如果不能做到这两点,这个委员会也就意义不大了。
樊春良认为,从国际环境来看,随着中国在世界上地位的增强,国际科技合作会日益重要,需要国家有一个有力的管理和协调机制来进行相关各方的工作。就国内科技工作而言,部门之间、地区之间的利益也都需要一个很好的协调机制。而把决策层和执行层分开,是协调机制发挥作用的重要条件。
鲁白认为,中国目前的情况还不适宜建立专门的国家科学顾问制度,但可以把国家科教领导小组的功能定位于类似总统科学顾问。
对专门的国家科学顾问制度持反对意见的还有美国纽约州立大学莱文国际关系和商务研究生院高级研究员曹聪,曹聪的质疑是,如果仿效美国建立这一制度,是否国家还要建立经济顾问、安全事务顾问等?如果建立了科学顾问,科学顾问是一个什么级别的官僚机构?它与科技部、教育部、科学院、工程院、国防科工委、发改委等,与国家科教领导小组是怎样的关系?
曹聪同时指出,不要以为有了国家科技顾问就万事大吉了。在美国,与科技有关的政策的制定除了行政当局外,国会的作用恐怕更大,因为重要的政策必须由国会立法通过。即使在行政当局内,在制定科技政策中最有影响的机构可能要数管理和预算办公室(Office of Management and Budget),总统向国会提出的预算,包括科学研究经费的预算由该办公室编制,它还要就预算中的优先项目、支持程度和各机构预算的平衡等与国会协商。同样不能忽视的是各个利益集团和媒体的作用。
因此,曹聪建议,更切实际的做法是发挥和强化现有的科学咨询机构,比如中科院学部与工程院、中央和地方的重要咨询机构的功能。政策制定过程中最重要的是各方能提供可供选择的多种方案,而不是仅仅顾及本学科、本专业和本部门的利益,这样便于决策者进行取舍、拍板。政策咨询也不是诠释领导的意图。
褚君浩认为,实行科学顾问制度,在制定项目规划等方面,科学顾问比较超脱,有助于公平。但是,在中国要实行这样的制度并不容易,比如涉及到多少科学领域、人数多少、层次等,这些都需要进行仔细的研究。
全国人大代表、河海大学副校长严以新也表示反对专门的国家科学顾问制度。他认为,在中国,科学家们可以结合自己的专业知识来发表自己的观点和建议。而中国与西方国家在体制上存在着差异,中国是以政府为主导的,所以不能照搬西方的科技顾问制度。
就中国国情而言,刘海波表示,可以吸收学术界,特别是产业界的领袖人物进入国家科教领导小组,并以适当的法律形式固定下来,把科教领导小组改造为政产学高层面结合的政策讨论平台。
从回国后建议成立科学顾问制度到现在,薛澜表示,自己已经从理想主义转到了现实主义。按照他的想法,在理想状态下,从国家到各个部委等都应该有专门的科学顾问。但是,现实的情况却很难做到。所以,薛澜认为,根据现实,可以在现有的基础上,完善相关的咨询顾问渠道,促其良性发展,避免因部门利益等因素带来不利影响。
(实习记者闫岩对本文也有贡献)

参考文献:
Nature, 2009, 457, 521

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